Les bailleurs face aux défis du « zéro artificialisation nette » (ZAN)

Edito croisé

Daniel Béhar, géographe, professeur à l’Ecole d’urbanisme de Paris (Université Paris Est), co-titulaire de la Chaire « Aménager le Grand Paris », échange avec Christophe Chanu, président du directoire de Grand Paris Habitat (GPH).

Pourquoi les bailleurs doivent-ils, selon vous, s’intéresser dès à présent aux effets du Zéro Artificialisation Nette (ZAN) ?

Ch. Chanu : Le ZAN impactera les différents acteurs de la Fabrique de la Ville : les collectivités locales, tout d’abord, dans l’exercice de planification et d’élaboration des documents d’urbanisme locaux, mais aussi les opérateurs dont les bailleurs, avec de réels impacts sur l’acte de construire.

Le ZAN va accroître la tension dans l’accès au foncier et potentiellement impacter le développement de l’offre de logements, a fortiori du logement social dont les montages financiers sont déjà fragilisés par des valeurs foncières très élevées. Ce foncier sera de plus en plus souvent issu du recyclage et du renouvellement urbain, avec des coûts supplémentaires à prévoir pour sa dépollution, la transformation du bâti existant, et des temps de mobilisation plus longs. Les compétences des bailleurs vont devoir évoluer ou se renforcer pour conduire de telles opérations, tant sur l’ingénierie technique que financière. Le renforcement de la maîtrise d’ouvrage directe et le déploiement de stratégies foncières sont des leviers à mobiliser dès à présent.

Que change le ZAN par rapport aux précédentes dispositions visant à contenir l’étalement urbain ?

D. Béhar : Il faut en effet rappeler que la volonté publique de maîtriser l’étalement urbain ne commence pas avec le ZAN. Dès 2000, la loi SRU affiche cet objectif. Mais le propos est avant tout incitatif, il n’y a pas véritablement de dispositions pour mettre en œuvre cette intention, hormis la mise en avant de l’intercommunalité pour réduire les effets de concurrence entre communes, facteur de consommation foncière.

La nouveauté c’est l’inscription de cette intention dans la cascade des documents d’urbanisme, d’une part, et la quantification de cet objectif, d’autre part, sous la forme d’une trajectoire de sobriété (50% de réduction de consommation en 10 ans puis la neutralité en 2050).

Mais surtout le contexte a changé, la sobriété foncière s’inscrit dans une perspective globale de sobriété dans l’usage de l’ensemble des ressources naturelles (eau, énergies, sols…). Et cela change par contrecoup radicalement la nature de l’exercice de planification spatiale : il faut organiser de façon coordonnée une économie de la rareté.

Tout le défi est là. Soit on considère l’objectif du ZAN isolément et l’on réduit le nombre d’hectares consommables, en répartissant les droits à construire de façon égalitaire entre les communes. On tendra vers une plus grande sobriété foncière mais sans pour autant changer de modèle urbain (en termes de répartition et d’usage des équipements et services, ou d’organisation des déplacements…). Soit on intègre le ZAN dans une perspective de transition urbaine et chacun sent bien que tous les territoires ne seront pas gagnants, qu’il faudra organiser des compensations, des transactions entre les territoires et la diversité de leurs ressources, de ce qu’ils ont à offrir à l’écosystème métropolitain à l’échelle du Grand Paris.

Enfin, il faut souligner que, comme c’est le cas bien souvent, le législateur intervient un peu après coup. Le cas de l’Ile-de-France est, à cet égard, très parlant. Alors que dans l’imaginaire collectif la Région capitale apparaît toujours comme l’archétype de la « tâche d’huile », de l’étalement urbain tentaculaire et hors de contrôle, ce n’est plus le cas depuis une bonne quinzaine d’années. L’Ile-de-France est aujourd’hui – eu égard à sa croissance démographique – la région la plus sobre de France pour la consommation foncière.

Quel rôle peuvent jouer les bailleurs dans l’atteinte de cet objectif ZAN ?

D. Béhar : Si la région Ile-de-France apparait plus vertueuse que les autres en terme de sobriété foncière cette dernière décennie, c’est que les acteurs de la production urbaine, dans leur diversité, se sont engagés de fait sur la voie de la densification. Pour quelles raisons ? Difficile à dire. Effets de la loi ALUR (suppression du coefficient d’occupation des sols), nouvelles attentes des ménages, impact de l’annonce du métro du Grand Paris… les explications sont multiples.

Mais ce constat d’un renversement de tendance déjà à l’œuvre soulève une question difficile : comment va-t-il perdurer de façon à garantir un niveau de production satisfaisant en regard de besoins toujours importants (les 70 000 logements par an prévus par le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) de 2013 semblent à cet égard toujours d’actualité) ?  En effet, cette densification de la zone dense (au sens des 400 communes de l’aire urbaine de Paris) a eu lieu partout, sous toutes les formes (rénovation, opérations d’urbanisme…) mais surtout dans le diffus. Elle n’a pas été organisée, en dépit des intentions affichées, par un principe de polarisation, autour des quartiers de gare du futur métro notamment. Il y a donc un enjeu d’acceptabilité collective pour la suite de cette dynamique généralisée d’intensification urbaine.

Et c’est là que les bailleurs peuvent intervenir, au travers de la mobilisation de leur patrimoine foncier notamment, mais surtout en faisant la démonstration qu’il est possible d’organiser cette densification, de conjuguer intensification urbaine et qualité de vie.

Ch. Chanu : Le défi est de réussir à maintenir la dynamique de production de logements destinés aux populations modestes, dans un contexte plus contraint et concurrentiel, avec des opérations plus complexes comme la requalification de friches (urbaines, commerciales, industrielles…) et la transformation du bâti existant (bureaux, zones commerciales…). Notre savoir-faire reconnu en matière de renouvellement urbain est un atout solide.

Un autre point sur lequel les opérateurs doivent faire preuve d’exemplarité, comme le souligne justement Daniel Béhar, c’est la qualité des opérations. Le ZAN conduit à une intensification urbaine qui peut être mal vécue par les habitants. La crise Covid nous a rappelé vivement que les logements doivent proposer un cadre de vie plaisant et adapté aux besoins quotidiens. Il nous faut ainsi intégrer davantage la place du végétal dans nos opérations, et ce à double titre : pour répondre aux attentes des habitants en matière d’espaces verts et pour limiter l’artificialisation des sols – sans pour autant renoncer à l’acte de construire. La qualité des opérations repose également sur la qualité intrinsèque des logements (habitabilité, vues, annexes…) pour offrir des alternatives tangibles à la maison individuelle, toujours plébiscitée par une majorité de français. Enfin, la proximité des services et commerces est un facteur de qualité du cadre de vie : cela interroge la programmation de nos pieds d’immeubles.

Pour conclure, le bailleur est un opérateur incontournable de la fabrique urbaine, œuvrant pour des quartiers mixtes grâce à une offre diversifiée, et un gestionnaire acteur de la vie de ces quartiers. Il est donc légitime et attendu pour contribuer pleinement à la mise en œuvre du ZAN.